À la Fac de Droit de Casablanca, Noureddine Bensouda (TGR) apprécie l’Impact de la gouvernance budgétaire de l’Etat sur l’économie

L’intervention de l’Etat dans l’économie par le biais de la politique budgétaire a été développée par plusieurs économistes depuis John Maynard Keynes, Richard Musgrave,…

Même si la trilogie de Musgrave date, elle demeure aujourd’hui encore commode pour analyser les fonctions essentielles de l’Etat, à savoir l’allocation des ressources (l’Etat intervient directement dans le processus de production des biens et services publics), la redistribution (l’Etat lutte contre les inégalités) et la stabilisation (l’Etat fait face aux effets des crises économiques).

L’intervention de l’Etat dans l’économie est effectuée à travers plusieurs instruments.

Le budget de l’Etat et les budgets des collectivités territoriales représentent l’un de ces outils par excellence. Ils ont une incidence directe sur le fonctionnement de l’économie, à travers leurs effets sur les comportements des entreprises et des ménages.

C’est le cas de la fiscalité de l’Etat et des collectivités territoriales qui a une incidence sur la détermination des prix des biens et services, sur les revenus et sur le pouvoir d’achat.

Il en est de même de l’impact des dépenses publiques sur l’activité des entreprises, au moyen de la commande publique et des subventions directes ou indirectes aux différents agents économiques.

C’est également le cas de l’endettement public qui génère des revenus pour les agents qui prêtent à l’Etat (banques, sociétés d’assurances, organismes de placement en valeurs mobilières, etc…) et en même temps, entraine des charges pour les contribuables présents ou futurs, car en fin de compte, l’emprunt d’aujourd’hui représente l’impôt de demain.

Compte tenu des effets des budgets de l’Etat et des collectivités territoriales sur l’économie, une importance particulière est accordée à la gouvernance budgétaire.

L’impact de la gouvernance budgétaire sur l’économie peut être apprécié à travers notamment quatre principales réformes entreprises durant ces dernières années, à savoir :

• –  la loi organique relative à la loi de finances qui permet de rendre visible et lisible le contenu des politiques publiques ;
• –  la commande publique qui assure la production des biens et services collectifs et soutient la croissance ;
• –  les délais de paiement qui introduisent le facteur temporel dans la gestion des budgets ;
• –  et la mise en place de systèmes intégrés d’information et de gestion qui renseignent sur l’efficience des budgets et leur transparence. Ils sont également fondamentaux pour la reddition des comptes.1- La loi organique relative à la loi de finances

  Véritable constitution financière de l’Etat, la loi organique relative à la loi de finances (LOLF) a pour principal objectif d’améliorer l’intervention de l’Etat à travers l’efficacité de la dépense publique, avec une volonté constante de performance et de qualité du service rendu.

  Elle permet le passage d’une logique de moyens et de répartition des enveloppes budgétaires entre les départements ministériels à une culture de résultats et de performance.

  Cette nouvelle logique est déclinée à travers la réforme de la nomenclature budgétaire, qui présente désormais les dépenses de l’Etat en termes de programmes, de projets et d’actions.

  C’est l’évolution la plus stratégique. Elle est clairement définie par l’article 39 de la LOLF qui précise que : « un programme est un ensemble cohérent de projets ou actions relevant d’un même département ministériel ou d’une même institution et auquel sont associés des objectifs définis en fonction des finalités d’intérêt général ainsi que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptés et faisant l’objet d’une évaluation qui vise à s’assurer des conditions d’efficacité, d’efficience et de qualité liées aux réalisations ».

   

En effet, et comme l’a si bien souligné André Barilari, la LOLF permet « d’identifier les politiques publiques : on a maintenant une liste des politiques publiques, ce sont les programmes. Le budget de l’Etat est structuré en programmes et chaque programme est une politique, avec une stratégie, des objectifs, des indicateurs pour mesurer le progrès sur ces objectifs […] Auparavant, le budget était complétement incompréhensible : on avait des dépenses par nature et non par destination et on ne savait donc pas ce que coutaient les politiques publiques » .

Afin de mesurer les résultats des différents programmes, un nouvel instrument a été introduit au niveau de la LOLF. Il s’agit de la réforme de la comptabilité de l’Etat qui est ainsi passée d’une comptabilité de caisse à une comptabilité d’exercice fondée sur les droits constatés, l’optique patrimoniale et une analyse des coûts des différents projets engagés dans le cadre des programmes.

Par ailleurs, la LOLF au Maroc a introduit une panoplie de mécanismes en relation avec la rationalisation et l’optimisation des dépenses publiques, avec comme principe directeur une plus grande rigueur dans la gestion des finances de l’Etat.

D’abord, en vue de mieux maîtriser la masse salariale, les crédits relatifs aux dépenses de personnel sont devenus à caractère limitatif, responsabilisant de la sorte, les départements ministériels sur la gestion desdits crédits.

De même, il est dorénavant interdit d’incorporer des dépenses de personnel ou de matériel afférentes au fonctionnement des services publics parmi les dépenses d’investissement.

Ensuite, il a été décidé la création d’un chapitre au niveau des dépenses de fonctionnement consacré aux remboursements, dégrèvements et restitutions fiscaux. Ainsi, les recettes fiscales sont désormais prises en considération de manière brute, alors qu’elles étaient jusqu’à fin 2015 présentées sur une base nette, avec contraction entre les recettes et les dépenses.

La LOLF a également édicté la réservation du produit des emprunts aux dépenses d’investissement et au remboursement du principal de la dette au titre de l’année budgétaire.

Enfin et pour remédier à la problématique de faiblesse du taux d’exécution des dépenses d’investissement et à son corollaire le report des crédits, la LOLF a limité les reports à 30% des crédits de paiement ouverts par la loi de finances de l’année au titre du budget d’investissement pour chaque département ministériel ou institution.

Une telle mesure a d’ailleurs eu pour effet, avant même son entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2018, l’augmentation substantielle des dépenses d’investissement du budget de l’Etat, qui ont atteint 67 MMDH en 2017 contre 61,7 MMDH en 2016.

Ainsi, on observe que la LOLF organise « le dépenser mieux ». Elle augmente les marges de manœuvre des responsables de programmes qui disposent dorénavant d’une fongibilité progressive dans la mesure où ils ont la possibilité de redéployer leurs gains de productivité sur d’autres dépenses contrairement à la rigidité de la gestion budgétaire précédente.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, il importe de souligner que les nouvelles lois organiques se rapportant à leur organisation financière traduisent une volonté similaire, d’une part pour accélérer le rythme d’exécution des budgets locaux et d’autre part, pour réduire la tutelle sur les processus de conception des projets, de leur programmation budgétaire et de leur mise en œuvre.

Certes, il est trop tôt pour tirer des conclusions concernant l’impact de ces lois organiques sur la gouvernance budgétaire des collectivités territoriales. Toutefois, l’objectif poursuivi est de faire converger, de manière progressive, la gouvernance budgétaire des collectivités territoriales avec celle de l’Etat, en empruntant les bonnes pratiques mises en place au niveau de la loi organique relative à la loi de finances.

Ces efforts d’amélioration de la gouvernance budgétaire dans son ensemble sont accompagnés de la réforme de la commande publique dont l’impact sur l’économie est indéniable même si l’effet multiplicateur des dépenses publiques sur la croissance n’est pas idéal.

2- La commande publique

La commande publique, et plus particulièrement les marchés publics, suscitent l’intérêt des entreprises à raison des forts enjeux financiers et économiques qu’elle représente.

A travers les marchés publics, l’Etat vise notamment à produire des biens et services de qualité, à soutenir la croissance par le biais de la demande adressée aux entreprises et à orienter l’investissement au niveau territorial.

A ce titre, il est à souligner que « l’Etat, en tant qu’agent économique ouvre, grâce à la commande publique, des opportunités de création de richesse par les entreprises. A cet effet, il doit veiller à l’égalité des chances entre elles en mettant une réglementation au standard international mais adaptée au contexte du Maroc ».

C’est justement l’objectif poursuivi par la réforme de la réglementation relative aux marchés publics, entrée en vigueur à partir du 1er janvier 2014.

Ainsi, le nouveau décret sur les marchés publics a introduit des innovations majeures en matière de préparation, de passation et de gestion de la commande publique, notamment :

1- l’unicité du cadre juridique organisant la commande des organismes publics qui a été au cœur du nouveau dispositif réglementaire. Le décret du 20 mars 2013 s’applique désormais aux marchés lancés par les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics ainsi qu’aux prestations architecturales.

2- la simplification et la clarification des procédures, à travers notamment :

• –  la simplification du dossier administratif des concurrents, dès lors que les attestations fiscale et de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) ainsi que le certificat d’inscription au registre de commerce ne seront demandés qu’au concurrent auquel l’administration envisage d’attribuer le marché ;
• –  l’extension de la durée des marchés cadre à cinq ans au lieu de trois ans ;3. le renforcement de la transparence, de la concurrence et de l’égalité de traitement des candidats à travers notamment :

• –  la précision du contenu et des modalités de publication du programme prévisionnel des marchés à lancer par le maître d’ouvrage, donnant ainsi une visibilité aux entreprises pour le choix des marchés qui les intéressent ;
• –  l’introduction du mécanisme d’appel à manifestation d’intérêt pour les prestations particulières, complexes et qui nécessitent une identification préalable des concurrents potentiels (solutions progicielles, prestations de haute technologie…) ;
• –  la publication de l’estimation des coûts des prestations, qui va permettre aux concurrents de connaître l’importance des marchés lancés par les maîtres d’ouvrage et de préparer leurs offres en conséquence ;
• –  l’obligation de l’établissement, en cas d’annulation d’un appel d’offres, d’une décision dûment motivée par l’autorité compétente, avec obligation de sa publication au portail des marchés publics et sa communication aux membres de la commission de jugement des offres ;
• –  la dématérialisation de la commande publique, à travers notamment : le dépôt des offres par voie électronique ;
   la dématérialisation des dossiers administratifs et techniques des concurrents ;
•  les enchères électroniques inversées.

En matière d’impact de la commande publique sur l’économie, il y a lieu de relever que les dépenses publiques constituent un des éléments de la demande qui exerce un effet multiplicateur sur la croissance économique, au même titre que l’investissement privé et les exportations ».

Toutefois, pour le cas du Maroc, et selon une étude empirique, l’effet des dépenses publiques demeure moyen. En effet, il est relevé que « la croissance économique au Maroc est positivement corrélée aux dépenses publiques […]. Malgré l’impact positif de la dépense publique sur la dynamique de croissance économique au Maroc, l’effet d’une telle dépense demeure moyen (0,37). Pour une augmentation à la marge de 1 point de la dépense publique, la croissance économique augmente de 0,37 point ».

Les facteurs explicatifs de la contribution moyenne des dépenses publiques à la croissance économique sont « la propension à épargner, la propension à importer et le niveau des transferts sociaux et de pression fiscale. Ces deux derniers éléments sont introduits dans l’analyse, au regard de leur impact sur la consommation : les transferts sociaux peuvent augmenter la consommation à travers l’augmentation du revenu disponible, contrairement aux impôts qui peuvent la réduire ».

Ainsi, l’épargne est récessive, car elle constitue un revenu non dépensé et génère une baisse de la demande globale. De même, une forte propension à importer réduit la valeur du multiplicateur et par conséquent l’efficacité de la dépense publique.

En outre, il ressort de l’étude empirique précitée qu’en reliant l’efficacité moyenne de la dépense d’investissement et la faible contribution de l’ouverture de l’économie à la croissance, « nous serons dans une situation de déficits jumeaux. […] Le premier est budgétaire, le deuxième en est commercial. Au lieu que l’enveloppe budgétaire mobilisée par l’Etat dynamise l’activité économique, elle contribue à l’aggravation des déficits, commercial et budgétaire ».

Ces conclusions sont presque les mêmes que celles auxquelles sont parvenus les experts du FMI qui précisent que :

• –  les multiplicateurs budgétaires au Maroc sont relativement faibles ;
• –  un choc sur la consommation publique pèserait sur la balance commerciale,entraînerait une appréciation réelle de la monnaie et accroîtrait la production.

Cependant, si les impacts sur la balance commerciale et le taux de change effectif réel sont statistiquement significatifs, l’impact sur le PIB réel semble limité.

• –  plusieurs facteurs pourraient influer sur le niveau des multiplicateurs budgétaires, y compris le degré de flexibilité du taux de change, l’ouverture de l’économie, l’orientation de la politique monétaire et le niveau de la dette publique ;
• –  le comportement des ménages est un facteur essentiel pour déterminer le niveau des multiplicateurs budgétaires. En particulier, une forte propension à consommer et à importer des biens étrangers atténue l’impact qu’un choc sur les dépenses publiques pourrait avoir sur le PIB réel ;
• –  globalement, l’analyse semble indiquer qu’un rééquilibrage bien conçu des finances publiques (c’est-à-dire portant sur la consommation publique) réduirait la dette publique tout en ayant un effet de freinage limité sur la croissance ».En outre et concernant l’apport de l’investissement à la croissance, Bank Al-Maghrib et le Conseil économique, social et environnemental précisent que « le niveau du coefficient marginal de capital (ICOR) reste très élevé et est en augmentation constante pour atteindre un niveau de 7 en 2014, alors que la moyenne mondiale se situe légèrement au-dessus de 3. Ce constat implique que l’investissement génère de moins en moins de croissance et constitue ainsi un effet d’entrainement de moins en moins efficace pour l’économie nationale ».

  Afin de faire de la commande publique un véritable levier de développement économique, social et environnemental et d’améliorer le climat des affaires, la Trésorerie Générale du Royaume a été chargée :

• –  d’analyser un certain nombre d’indicateurs quantitatifs et qualitatifs ;
• –  identifier les limites, les dysfonctionnements et les écarts éventuels de la dimension économique de la commande publique au Maroc, au regard des bonnes pratiques internationales notamment, celles de pays ayant un niveau de développement similaire ;
• –  proposer les réformes et les mesures d’accompagnement nécessaires, afin de faire de la commande publique un outil au service de l’économie nationale.Il ressortait, suite à l’analyse effectuée, que ce sont les pratiques au quotidien et les délais de paiement qui réduisent la portée stratégique de la commande publique.

3 – les délais de paiement

Le soutien de l’Etat aux entreprises et en particulier la PME n’engendre pas tous les effets escomptés, en raison notamment des conséquences négatives dues aux retards de paiement de la commande publique.

Les masses financières importantes que l’Etat injecte en vue de produire des biens et services, sont, du fait des retards de paiement, à l’origine d’un effet boule de neige, puisque généralement une entreprise attributaire d’un marché public répercute le retard de paiement sur ses fournisseurs, …

A titre d’illustration et selon les statistiques de la Trésorerie Générale du Royaume relatives aux marchés de l’Etat, les délais moyens constatés durant les années 2012 à 2015 dépassent de loin le délai réglementaire et varient entre 138 jours pour les années 2012 et 2013, 156 jours en 2014 et 146 jours en 2015, sachant que pour certains départements ministériels les délais dépassent 200 jours.

Afin de faire face à la problématique des délais de paiement, les pouvoirs publics se sont attelés à reconsidérer dans sa globalité le système des délais de paiement des entreprises.

Dans ce cadre, la Trésorerie Générale du Royaume a procédé, avec ses partenaires notamment la Confédération Générale des Entreprises du Maroc (CGEM), à l’examen de tout le processus de la commande publique, afin d’appréhender les délais relatifs à la phase amont de la certification du service fait, et ne plus considérer le seul délai de paiement encouru entre la date de certification du service fait par l’ordonnateur et la date de paiement de la dépense par le comptable.

Il ressort de cet examen que les principaux dysfonctionnements relevés sont au nombre de quatre :

1- la pluralité des personnes habilitées à établir les documents de constatation du service fait, source de dilution des responsabilités et d’allongement des délais.

2- l’imprécision aussi bien des dates de constatation du service fait selon la nature des actes et le type de marchés que des personnes chargées de cette constatation.

3- l’hétérogénéité des délais impartis à l’administration pour certifier le service fait en fonction du type de marché.

4- le caractère disparate des délais impartis à l’entreprise en matière d’acceptation des rectifications introduites par l’administration sur les documents de constatation de l’exécution des marchés.

La réforme des délais de paiement a permis d’apporter des réponses claires à ces dysfonctionnements, de fixer tous les délais de manière précise et de délimiter les responsabilités des parties prenantes dans le processus de la commande publique.

Enfin et concomitamment à la refonte des textes juridiques, il a été procédé à la mise à niveau du système de gestion intégrée de la dépense afin d’assurer la traçabilité de tout le processus d’exécution, d’ordonnancement et de paiement de la commande publique ainsi que l’action de l’ensemble des acteurs impliqués dans ce circuit, y compris l’entreprise.

Le résultat est qu’aux termes d’une année d’application de cette réforme, le délai moyen global de paiement pour l’Etat est passé de 146 jours avant janvier 2016, date d’entrée en vigueur de la réforme, à 55 jours en 2017.

Il en est de même pour les collectivités territoriales, pour lesquelles le délai moyen de paiement est passé de 142 jours à 55.

La réduction substantielle du délai moyen global de paiement est imputable essentiellement à la diminution des délais chez les ordonnateurs, dont le délai moyen d’ordonnancement est passé de 140 jours en 2016 à 51 jours en 2017.

Au niveau des comptables publics, les performances en matière de visa et de règlement se sont améliorées passant de 6 jours en 2016 à 4 jours en 2017.

Afin d’accompagner ces réformes budgétaires, la Trésorerie Générale du Royaume a procédé à un déploiement de systèmes d’information performants, en termes d’agilité, de sécurité, d’ouverture et de communication, ayant constitué un levier majeur pour un meilleur pilotage de l’exécution du budget de l’Etat.

4- les systèmes intégrés d’information et de gestion

Le système de gestion intégrée des dépenses (GID) est l’un des plus importants. C’est un système d’information budgétaire et comptable unifié et commun à l’ensemble des acteurs de la dépense.

Le système GID a pour objectif d’accélérer le traitement des actes liés à la dépense publique dans le respect de la législation en vigueur, de simplifier et de rationaliser les circuits et procédures de son exécution, de mettre en concordance les comptabilités des différents intervenants et d’élaborer des tableaux de bord nécessaires à la prise de décision.

Le système GID permet notamment de :

• –  disposer en temps réel des informations relatives au rythme d’exécution des budgets des différents ministères, avec la possibilité de prise de décision au moment opportun ;
• –  tenir une comptabilité budgétaire partagée par l’ensemble des acteurs ;
• –  harmoniser et unifier les circuits d’exécution des dépenses ;
• –  intégrer les évolutions stratégiques, réglementaires et organisationnelles.A compter du 1er janvier 2014, et capitalisant sur les acquis du système GID/Etat, celui-ci a été élargi, conjointement par la Trésorerie Générale du Royaume et le Ministère de l’Intérieur, pour prendre en charge le processus de dépenses des collectivités territoriales.

  Le système GID permet également de prendre en charge le suivi des délais de paiement. En effet, en cas de dépassement du délai global de paiement et pour assurer l’effectivité du paiement des intérêts moratoires, le système GID génère automatiquement, lors du paiement, une lettre que le comptable transmet à l’ordonnateur lui demandant d’ordonnancer les intérêts moratoires dans un délai maximum de 30 jours.

  A défaut d’ordonnancement dans ce délai, le système GID permet au comptable public de procéder immédiatement au règlement de ces intérêts sur la ligne budgétaire concernée par lesdits intérêts en tant que dépenses sans ordonnancement préalable.

  L’entreprise titulaire de la commande publique a la possibilité de suivre et de vérifier par elle-même, à travers le système GID Fournisseurs, les informations relatives à la constatation du service fait, à l’ordonnancement et au paiement des dépenses la concernant.

  Enfin, il convient de signaler que le système GID facilite le processus de dématérialisation de la dépense publique, à travers la transformation des documents papiers et leur traitement manuel en données et flux numériques, facilitant les échanges dématérialisés entre les fournisseurs, les services ordonnateurs, les comptables publics et le juge des comptes.

  Que ce soit le système GID ou les autres systèmes d’information développés par la Trésorerie Générale du Royaume (systèmes de gestion de la paie : Wadef@ujour, Indimaj, de la gestion intégrée des recettes GIR, de la gestion de la comptabilité…), tous permettent un reporting en temps réel indispensable à l’évaluation de l’état d’avancement des projets et programmes et favorisent par conséquent la reddition des comptes qui, depuis la constitution de 2011, est intimement liée à l’exercice de la responsabilité.

En conclusion, les axes traités dans cette présentation ne constituent qu’une partie de la gouvernance budgétaire. « Le dépenser mieux » a pour corollaire une meilleure mobilisation des ressources financières de l’Etat et des collectivités territoriales.

L’examen de l’évolution de l’élasticité des recettes fiscales globales (impôts et douanes, y compris la part des collectivités territoriales dans la TVA, l’Impôt sur les Sociétés et l’Impôt sur le Revenu), qui traduit la sensibilité de ces recettes à la conjoncture économique, montre que l’élasticité entre 2009 et 2017 est en moyenne inférieure aux niveaux enregistrés entre 2001 et 2008, comme cela apparait à travers le graphique16 ci-après.

Le gage de réussite suppose de la sécurité juridique et le respect de l’Etat de droit par tous les acteurs qui doivent se conformer à la loi, à la hiérarchie des normes, respecter notamment le partage des compétences entre le domaine de la loi et le domaine du règlement et honorer leurs engagements mutuels.

D’ailleurs, SA MAJESTE LE ROI, dans son dernier discours d’ouverture du parlement du 13 octobre 2017, a tenu à le rappeler :

« En Notre qualité de garant de l’Etat de droit, ayant la charge de veiller au respect de la loi, que Nous sommes, du reste, le premier à appliquer, Nous n’avons jamais hésité à sévir contre quiconque est convaincu de négligence dans l’accomplissement de son devoir national ou professionnel ».

Le Droit demeure, bien évidemment, une condition essentielle du développement économique et social.

LNT avec corrpd part